以城市群促进高质量经济发展

党的十九大指出，要以城市群为主体，构建大、中、小城镇协调发展的格局。习近平同志在参加第十三届全国人民代表大会第一次会议广东代表团审议时强调，要抓住建设粤港澳大湾区的大好时机，与港澳加快相关工作，建设国际一流的海湾地区和世界一流的城市群。建设世界级城市群，充分发挥其优化空与生产要素集聚的重要作用，促进区域经济发展的质量、效率和动力变化，是落实习近平中国特色社会主义经济思想新时代，促进高质量经济发展的重要体现，也是实施区域协调发展战略的重要内容。

城市群是经济发展水平的重要标志

城市群的崛起是经济发展到一定阶段的重要标志，同时对经济发展具有巨大的推动作用。

随着开放型经济的快速发展，世界级城市群正在海湾地区崛起。20世纪60年代以来，随着世界经济的快速发展和经济全球化的深入，各种生产要素日益集中在海湾地区，沿海海湾地区发展迅速，形成了以世界级港口为基础、以产业集聚为动力、以广阔腹地为支撑的海湾地区城市群。海湾地区的大部分城市群是由沿海经济、港口经济、城市经济和网络经济高度融合而成的。这种独特的经济模式结合了沿海贸易、城市商业圈和海湾地区的地理形态。

城市群是经济发展的重要引擎。规模效应、技术溢出和不完全竞争将导致经济活动集中在空之间，在市场机制的作用下，各种生产要素将自发聚集到资本回报率高的地区。这种集中和聚集大多是在城市中实现的，当达到一定阶段时，逐渐形成城市群。城市群有利于要素的自由流动和市场边界的不断扩大。有利于形成规模经济，降低企业的生产成本和交易成本；它有利于分工、知识溢出、正外部性、创新和增加回报。有利于形成合理的发展格局和完善的区域协调机制。城市群通过引领区域经济转型升级、资源高效配置和技术变革扩散，在增强区域经济活力和提高区域经济效率方面发挥着重要作用。

世界级城市群的共同特征

世界级的城市群，如东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区和大伦敦都会区，大多是其所在国家的金融中心、工业中心和创新中心。他们拥有生产、学习和研究的动态创新系统，美丽的自然生态和容忍失败的创新文化。总的来说，世界级的城市群有一些共同的特征。

具有国际视野和创新功能区的核心城市。城市群的核心城市处于对外开放的前沿，是高端生产要素跨境流动的门户。高度开放的环境和高端要素的聚集使得创新型企业更容易孵化，因此核心城市具有良好的创新基础。开放、包容、多元的创新文化和完善的产学研创新体系，极大地提升了核心城市的创新能力，并通过示范和溢出效应带动了周边中小城市的发展。

它有一个网络化的基础设施系统。高效便捷的现代市场体系离不开发达的交通网络。世界级城市群拥有现代化的城市轨道交通、完善的城际基础设施、发达的航运功能和良好的市场环境，并逐步向腹地延伸。网络基础设施有利于降低货物运输成本，促进资源自由流动。它不仅能促进海湾地区核心城市与周边中小城市的产业合作，还能促进城市群与广阔腹地的良性互动，实现区域的协调发展。

有统一的区域治理机制。大多数世界级城市群都非常重视城市间基础设施连接、产业结构差异互补、公共服务均等化和生态环境保护的总体规划。例如，除了统一的大东京计划，每个地区都有自己的计划。各种计划的协调和融合大部分是由智囊团完成的。纽约湾区的总体规划由纽约地区规划协会完成，该协会是一个跨行政机构。旧金山湾区建立的区域治理机制涵盖基础设施、生态保护和0+气体质量，以促进区域协调发展。1937年，为了解决伦敦人口过度集中的问题，英国政府成立了“巴罗委员会”，并根据该委员会提交的报告编制了第一轮大伦敦计划，该计划在大伦敦的大都市地区设定了空的模式。

中国城市群建设的实践与探索

2014年2月，习近平同志来京主持座谈会，强调京津冀协调发展是一项重大国家战略。2017年《政府工作报告》提出研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。京津冀、长三角和粤港澳大湾区是中国最重要的经济中心，肩负着引领国内高水平城市群建设和打造世界级城市群的双重任务。因此，进一步推进三大城市群建设具有深远的战略意义。

京津冀城市群。京津冀城市群包括京津冀11个城市。北京和天津是两个核心城市。长期以来，由于北京承载了过多的非资本功能，一方面，“大城市病”问题更加突出，另一方面，对周边地区的经济辐射效应不够强。因此，党的十九大报告指出，要以高起点规划、高标准建设熊安新区，利用北京的非资本“牛鼻子”功能，促进京津冀协调发展。熊安新区是北京非资本功能集中的地方。也是落实新发展理念的创新发展示范区。有利于优化京津冀布局和结构，弥补河北发展的不足。

长江三角洲城市群。根据长江三角洲城市群发展规划，长江三角洲城市群由26个城市组成。从城市定位来看，上海致力于建设国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心和国际航运中心。南京和苏州是全国先进制造业中心，苏南五市在新兴制造业发展中占据重要地位。南通在通州湾设立了江海联合开发示范区，在江苏新兴沿海地区建设枢纽港。长江城市群为上海提供了广阔的经济腹地。杭州是一个“互联网加”双创中心，拥有全新的商业模式和阿里巴巴、网易等知名互联网企业。宁波是一个重要的港口城市和制造业基地。宁波-舟山港是全国货运吞吐量最高的港口。合肥建成了世界级的新型显示面板生产基地，初步形成了以战略性新兴产业为主导的先进制造体系。

粤港澳大湾区城市群。广东、香港、澳门和大湾区的城市群包括广州等九个城市和香港、澳门两个特别行政区。粤港澳大湾区呈现出多元化的产业格局。深圳是中国领先的创新型城市，拥有电子信息产业、生物医药、新能源等高科技产业。广州是中国南方的高端制造中心和贸易中心。汽车制造业和主要装备制造业发展迅速。除深圳和广州外，珠三角其他城市的产业分化程度并不明显。香港是一个国际金融中心，贸易、物流和金融服务发达。近年来，澳门致力于建设葡语商务合作服务平台和世界旅游休闲中心。如果香港的金融资本、深圳的创新和珠江三角洲的制造业进一步形成良性互动，粤港澳大湾区的综合发展将达到更高的水平，发挥更大的作用。

发展高质量城市群经济的途径

世界级城市群的发展经验表明，高质量的城市群能够优化区域发展格局，促进整个经济的高质量发展。从我国的实际出发，要促进城市群的持续健康发展，可以从以下三个方面入手。

建立一个互联的基础设施网络。世界级城市群的共同特征是内部联系紧密，对外开放程度高，生产要素在区域内自由流动。这需要建设覆盖交通、能源和公共服务的网络基础设施。一是研究制定省级以上发展规划，建设高效便捷的现代综合交通体系。开辟不同行政区域之间的“断路”，大力发展城际轨道交通，弥补基础设施不足。第二，建立稳定高效的能源和水资源供应体系，实现区域内油、气、电、水资源的同价同网，打造一体化都市圈。第三，建立区域公共交通、医疗卫生服务和社区服务结算中心，促进区域公共设施和公共服务互联共享，实现公共服务“一卡通”。

建立和完善有效的合作机制。要实现城市群内城市的协调发展，必须推进公共服务的深度整合，加快区域一体化市场的建设。因此，有必要建立和完善有效的合作机制。一是加强顶层设计，完善区域协调机制，突破区域协调发展的行政边界约束，促进区域内资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素的自由流动和优化配置。第二，调整城市群生产力布局，加快产业对接与合作，促进城市差异化发展。三是优化城市群结构，建立正常的城市沟通协调机制，促进城市间分工合作，实现资源互补和功能整合，提高城市综合承载力。

建设世界级人才聚集高地。人才是最重要的生产要素和创新的主体。建设世界一流的人才库应该是中国城市群发展的第一战略，这样才能“吸引”、“激励”和“留住”人才。首先，根据功能区的定位，可以从规划、产业和市场中吸引人才，避免城市之间的恶性竞争，实现不同类型、不同层次人才的优化配置。二是加强各种创新创业服务平台和知识产权交易平台等公共服务设施建设，营造有利于创新创业的环境，让人才“努力工作”，让他们的技术和知识“得到利用”。三是加强公共产品和服务供给，促进基本公共服务均等化。加快户籍制度改革，大力推进公共租赁住房和廉租房建设，降低新市民生活成本。改革行政审批制度，推广“不开会审批”和“一事一议”的税收经验，降低准入门槛，留住各类人才，已成为城市群发展的第一要素。作者是著名教授、南京大学商学院院长、教育部长江学者

人民日报(2018年8月6日，07)